Opinia Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 17 listopada 2016 r. (Nr WO 020-159/16, UD 147)
OPINIA
KRAJOWEJ RADY SĄDOWNICTWA
z 17 listopada 2016 r.
w przedmiocie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (UD 147)
Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej stanowi o trójpodziale władz oraz o odrębności i niezależności sądów (art. 173), przy równoważeniu się władz (art. 10). W związku z tym, dla zachowania niezależności sądów i niezawisłości sędziów konieczne jest zapewnienie odpowiednich gwarancji, w szczególności w zakresie prawa ustrojowego. Jedną z gwarancji odrębności władzy sądowniczej od pozostałych są przepisy zapewniające tej władzy odrębność organizacyjną i ściśle z nią związana samodzielność budżetową. Ustawa musi zapewniać organom sądów wpływ na ich finansowanie i wykonanie budżetu.
Projekt wprowadzając pełną zależność dyrektora sądu od Ministra Sprawiedliwości i pozbawiając organy sądu wpływu na podejmowanie decyzji związanych z finansowaniem sądów prowadzi do sytuacji, w której funkcjonariusz władzy wykonawczej, posiadający pełnię kompetencji co do finansów sądu, nie będzie ograniczony jakimikolwiek decyzjami organów sądu. Minister Sprawiedliwości będąc w istocie jedynym zwierzchnikiem dyrektora sądu faktycznie przejmie pełnię uprawnień w zakresie funkcjonowania sądu jako odrębnej instytucji.
Krajowa Rada Sądownictwa stwierdza, że dla zachowania niezależności władzy sądowniczej i jej odrębności od pozostałych władz konieczne są odpowiednie regulacje ustrojowe gwarantujące sądom i organom sądów wpływ na działalność sądów objętą zakresem kompetencji dyrektora sądu. Organy sądu powinny być wyposażone w odpowiednie kompetencje nadzorcze względem dyrektora sądu. Zdaniem Rady przedstawiony projekt zmierza do zwiększenia wpływu władzy wykonawczej na władzę sądowniczą i narusza zasadę niezależności i odrębności od władzy wykonawczej.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 listopada 2013 r ., K 31/12, stwierdził, że ustawodawca określając zakres kompetencji Ministra Sprawiedliwości i dyrektora sądu powinien zachować równowagę pomiędzy organami władzy wykonawczej i organami władzy sądowniczej. Projektodawca nie przeczy, że sprawowanie wymiaru sprawiedliwości i wykonywania zadań z zakresu ochrony prawnej wymaga stosownego zaplecza, odmawia jednak, samorządowi sędziowskiemu i prezesowi sądu, prawa oceny sposobu wykonywania przez dyrektora sądu jego funkcji. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że pełna swoboda decyzyjna Ministra Sprawiedliwości w zakresie oceny działalności dyrektora sądu godzi w zasady z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji, a podjęcie przez zgromadzenie ogólne sędziów apelacji uchwały negatywnie opiniującej sprawozdanie dyrektora sądu czy sformułowanie wniosku przez prezesa sądu o odwołanie dyrektora sądu powinny odnosić stosowny, przewidziany ustawą, skutek. Tym samym Trybunał Konstytucyjny zakreślił dopuszczalne granice ingerencji władzy wykonawczej w funkcjonowanie jednostek sądownictwa, które przedstawiony Radzie projekt wyraźnie przekracza. W ocenie Rady proponowane rozwiązania mogą stanowić naruszenie Konstytucji.
Projekt zawiera propozycję wprowadzenia dla Ministra Sprawiedliwości pełnej swobody w zakresie obsady stanowisk dyrektorów sądów i wyłącza osoby zajmujące te stanowiska spod jakiejkolwiek kontroli organów sądu, przez co budzi poważne wątpliwości w zakresie zgodności z Konstytucją. Ponadto usuwa dotychczasowe wymagania w stosunku do kandydata na stanowisko dyrektora sądu, zakłada bowiem uchylenie art. 32a § 13, który w obecnym stanie prawnym stanowi podstawę do wydania rozporządzenia szczegółowo określającego „kryteria oceny kwalifikacji, wiedzy, predyspozycji oraz umiejętności kandydatów na stanowisko dyrektora sądu albo zastępcy dyrektora sądu”.
Propozycja aby dla ważności czynności prezesa sądu wywołujących skutki finansowe nie ujęte w planie finansowym sądu, konieczna była uprzednia akceptacja właściwego dyrektora sądu może wkraczać w sferę zastrzeżoną wyłącznie dla organów wymiaru sprawiedliwości. Propozycja ta obejmuje bowiem czynności wynikające z innych ustaw, w tym procesowych, które w modelu niezależnego sądownictwa nie mogą być uzależnione od decyzji podejmowanych przez dyrektora sądu.
Rada zwraca jednocześnie uwagę na to, że wprowadzenie zasady, że organami sądów jest prezes sądu, a w sądach okręgowych i apelacyjnych także kolegium sądu, doprowadzi do sytuacji w której to prezes sądu będzie stroną każdej z umów zawieranych na rzecz sądu, mimo że będzie pozbawiony samodzielności w zakresie podejmowania decyzji o tej czynności prawnej. Powyższe ujawnia wewnętrzną sprzeczność w konstrukcji przedstawionych Radzie przepisów i pogłębia wątpliwości co do możliwości nadania dalszego biegu tak sformułowanej propozycji legislacyjnej.
Proponowane zmiany w procedurze powoływania dyrektorów sądów wykluczają procedury o charakterze antykorupcyjnym, zabezpieczające przed nadużyciami przy wyborze kandydatów na to stanowisko (uchylenie art. 32a § 7 przewidującego wyłączenia z komisji konkursowej krewnych kandydata) oraz eliminują z ustawy obowiązek weryfikacji kwalifikacji, wiedzy, predyspozycji i umiejętności kandydata niezbędnych do wykonywania zadań na stanowisku dyrektora sądu (uchylenie art. 32a § 8).
Krajowa Rada Sądownictwa zwraca uwagę, że taki kierunek proponowanych zmian, w podstawowej dla ustroju sądów ustawie, zagraża niezależności sądów i niezawisłości sędziów i budzi wątpliwości co do możliwości zapewnienia obywatelom prawa do sądu. Pozostawienie całości uprawnień w zakresie wykonania budżetu w części dotyczącej sądownictwa powszechnego w rękach Ministra Sprawiedliwości bez stosownych regulacji ustawowych zabezpieczających przed możliwymi nadużyciami może zostać postrzegane jako zniesienie zasady odrębności sądów. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 listopada 2005 r., sygn. Kp 2/05 stwierdził, że Konstytucja daje władzy ustawodawczej w zakresie projektowania budżetu i jego wykonania, w części dotyczącej sądownictwa, dużą swobodę. Jednocześnie jednak zastrzega, by pozycja jednostek organizacyjnych władzy sądowniczej nie została całkowicie zrównana z pozycją jednostek podległych władzy wykonawczej, a zasady gospodarowania w sądach uwzględniały odrębność pozycji jednostek organizacyjnych władzy sądowniczej w zakresie, jaki niezbędny jest dla tej władzy do niezależnego sprawowania jej konstytucyjnie wyznaczonych kompetencji.
Z powyższych przyczyn Rada opiniuje projekt negatywnie.