Opinia Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 15 września 2016 r. (Nr WO 020-131/16, druk sejmowy nr 790)
OPINIA
KRAJOWEJ RADY SĄDOWNICTWA
z dnia 15 września 2016 r.
w przedmiocie projektu ustawy o przeciwdziałaniu nieuczciwemu wykorzystywaniu przewagi kontraktowej w obrocie produktami rolnymi i spożywczymi
Krajowa Rada Sądownictwa pozytywnie opiniuje kierunek zaproponowanych rozwiązań, mających na celu ochronę słabszych podmiotów obrotu produktami rolnymi i spożywczymi, zgłaszając poniższe uwagi do przedstawionego projektu ustawy.
Wątpliwość Rady budzi celowość tworzenia specjalnej ustawy mającej przeciwdziałać nieuczciwemu wykorzystywaniu przewagi kontraktowej w obrocie produktami rolnymi i spożywczymi, która powiela w znacznej części rozwiązania proceduralne już funkcjonujące w ustawie z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 50, poz. 331). Z punktu widzenia zasad techniki prawodawczej pożądanym jest umieszczenie całości problematyki ochrony konkurencji w jednym akcie prawnym poprzez dodanie do ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów Działu zatytułowanego: „Zakaz nieuczciwego wykorzystywania przewagi kontraktowej w obrocie produktami rolnymi i spożywczymi” oraz odpowiednie dostosowanie przepisów proceduralnych, odnoszących się do działalności Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów zawartych w tej ustawie. Tego rodzaju zabieg legislacyjny rozwiałby wszelkie wątpliwości interpretacyjne powstałe na gruncie art. 4 projektu ustawy o przeciwdziałaniu nieuczciwemu wykorzystywaniu przewagi kontraktowej w obrocie produktami rolnymi i spożywczymi, który przewiduje, że ochrona udzielona na podstawie tej ustawy nie wyłącza ochrony wynikającej z innych ustaw, w szczególności z przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zastosowanie tego rodzaju odesłania budzi wątpliwość co do możliwości prowadzenia przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów dwóch lub więcej postępowań w tej samej sprawie z zastosowaniem reżimu różnych ustaw.
Z uwagi na konieczność zapewnienia pewności w obrocie produktami rolnymi i spożywczymi, pod rozwagę należy wziąć bardziej szczegółowe sformułowanie definicji przewagi kontraktowej, która jest obecnie ujęta w art. 7 projektu ustawy. Zastosowanie przez projektodawcę terminów ogólnych, takich jak „znaczna dysproporcja w potencjale ekonomicznym”, czy „istotny interes drugiej strony” wraz z ustaleniem otwartego katalogu praktyk, które projektodawca uznał za nieuczciwe wykorzystywanie przewagi kontraktowej, nie wpłynie pozytywnie na pewność obrotu. Tego rodzaju uwaga dotyczy również wysokiego poziomu uznaniowości Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w wymierzaniu kar oraz określaniu ich wysokości. Należy przy tym mieć na uwadze, że nałożona przez Prezesa Urzędu kara, ze względu na wysokość, może być bardzo dolegliwa dla przedsiębiorcy i w niektórych sytuacjach faktycznych nieproporcjonalna do zawinienia, szczególnie, że w projekcie ustawy przewidziano wymierzanie kary pieniężnej również za nieumyślne naruszenia zakazów ustawy (art. 33–36 projektu ustawy). Wskazane w art. 37 projektu ustawy dyrektywy wymiaru kary mają charakter uznaniowy i mogą być niewystarczające do zapewnienia jednolitej praktyki nakładania kar pieniężnych.
Krytyce należy również poddać treść art. 30 projektu ustawy, który przewiduje, że Prezes Urzędu publikuje na stronie internetowej Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w całości treść decyzji wydawanych na podstawie przepisów ustawy jeszcze przed ich uprawomocnieniem. Przepis ten wskazuje co prawda, że upublicznienie nie obejmuje tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również innych informacji podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów, może jednak doprowadzić do sytuacji, gdy przed uprawomocnieniem decyzji ujawnione zostaną dane osobowe przedsiębiorcy. Tego rodzaju rozwiązanie ustawowe nie jest potrzebne do skutecznego informowania społeczeństwa o praktyce Prezesa Urzędu w zakresie przeciwdziałania nieuczciwemu wykorzystywaniu przewagi kontraktowej i może naruszać dobre imię przedsiębiorcy. Prowadzić to może do pokrzywdzenia uczestników obrotu gospodarczego w stosunku, do których decyzja Prezesa Urzędu zostanie zmieniona w drodze postępowania odwoławczego. Krajowa Rada Sądownictwa proponuje, ażeby publikacji podlegały jedynie decyzje ostateczne, co sprzyjać będzie pewności obrotu gospodarczego i gwarantować będzie rzetelność publikowanej informacji.
Przedstawiony projekt ustawy w art. 22 ust. 4 przewiduje instrukcyjny, siedmiodniowy termin dla Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów do rozpoznania zażalenia na czynności kontrolne Prezesa Urzędu. Wprowadzanie do ustawy tego rodzaju obostrzeń mających przyspieszyć postępowanie powinno zostać poprzedzone dokładną analizą możliwości orzeczniczych sądu. Krajowa Rada Sądownictwa wskazuje, że uzasadnienie projektu ustawy nie zawiera omówienia skutków poszerzenia kognicji sądu w tym zakresie.
Krajowa Rada Sądownictwa ponadto sygnalizuje, że przewidziany w art. 42 projektu ustawy sześciomiesięczny okres vacatio legis może być zbyt krótki dla podmiotów gospodarczych objętych zakresem obowiązywania ustawy do odpowiedniego dostosowania praktyki w obrocie produktami rolnymi i spożywczymi. Wprowadzenie półrocznego okresu na dostosowanie ustanowionych między podmiotami gospodarczymi stosunków prawnych może doprowadzić do znacznych trudności w obrocie i szkód związanych z koniecznością wcześniejszego wypowiedzenia umów wiążących nabywców i dostawców. Kwestia ta nabiera szczególnego znaczenia z uwagi na spenalizowanie przez projektodawcę nieumyślnego naruszenia zakazów ustawy, co wyłącza możliwość uchylenia się od odpowiedzialności przez nabywcę lub odbiorcę z uwagi na niemożność przedwczesnego rozwiązania umowy zawartej przez te podmioty.